La iniciativa de Ley General de Archivos que el 17 se noviembre se presentó en el Pleno del Senado representa una oportunidad para acceder al acervo archivístico del país, valorar profesionalmente los documentos sin sesgos políticos y preservar la memoria histórica de México y sus instituciones. Sin embargo, la propuesta obstaculiza el acceso libre, público e irrestricto a los archivos históricos y preserva el control político de la administración de los mismos en detrimento de la transparencia, el derecho de acceso a la información y la rendición de cuentas.
Después de meses de foros públicos y mesas técnicas de discusión en el Senado, diversas organizaciones y académicos plantearon preocupaciones que no fueron incluidas en la iniciativa. Incorporar estas inquietudes es relevantes para contar con una ley congruente con los avances jurídicos en materia de transparencia y acceso a la información pública y de avanzada para la gestión documental.
La Ley General de Archivos fue mandatada por la reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a la información promulgada en febrero de 2014; el artículo 73 XXIX-T de la Carta Magna faculta al Congreso de la Unión “para expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos en los órdenes federal, estatal, de la Ciudad de México y municipal, que determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos”.
A continuación, se enlistan siete aspectos preocupantes que los legisladores debieran enmendar para garantizar la memoria histórica a través del pleno derecho de acceso a los archivos de México:
1. Profesionalización de los procesos de valoración. La iniciativa propone que en cada sujeto obligado (autoridad y persona física o moral que reciba o ejerza recursos públicos) exista un grupo interdisciplinario cuya función consiste en valorar los documentos que conforman un archivo. Este es uno de los trabajos más delicados de los procesos archivísticos porque es cuando se decide qué documentos se conservarán y cuáles se darán de baja (destruirán) y en qué plazos.
La iniciativa define el grupo interdisciplinario como un conjunto de personas que podrá estar integrado por el titular del área coordinadora de archivos; la unidad de transparencia; los titulares de las áreas de planeación estratégica, jurídica, mejora continua, órganos internos de control; las áreas responsables de información y del archivo histórico.
Como se aprecia, las unidades administrativas propuestas para la integración de este grupo no reflejan disciplinas diversas sino áreas sin especialidad en la materia, difícil de cumplir por parte de sujetos obligados que no cuenten con ellas. Es necesario que el grupo sea colegiado y multidisciplinario encabezado por el coordinador de archivos: se trata de una labor archivística, no administrativa. Se propone retomar que la conformación del grupo interdisciplinario sea por personas que tengan conocimiento en archivística, gestión documental e historia junto con los productores de la información.
El proceso de valoración no es una actividad constante; por el contrario, se realiza periódicamente varias veces al año. Por lo tanto, no es una obligación desproporcionada para los sujetos obligados con pocos recursos exigir que el grupo interdisciplinario tenga estas cualidades profesionales, pues no se refleja en una carga presupuestaria. En cualquier escenario, se podría contar con el apoyo de los archivos generales y el Archivo General de la Nación (AGN), pues el objetivo es preservar la memoria histórica de los sujetos obligados.
2. Archivos históricos como fuente de acceso público. La iniciativa reconoce acertadamente que los documentos contenidos en archivos históricos son públicos y de interés general, por lo que su información en ningún caso puede ser clasificada como confidencial ni reservada. Sin embargo, es necesario que desde las definiciones contempladas en la iniciativa se reconozca la naturaleza del archivo histórico como una fuente de acceso público, como lo hace la ley federal Para evitar contradicciones, lo anterior debería de incorporarse en la Ley General de Protección de Datos Personales en Protección de Particulares que se discute en la Cámara de Diputados.
Por otro lado, es un error promover la creación de archivos históricos para todos los sujetos obligados (un archivo histórico por poderes federales, estatales y municipios, así como organismos constitucionales autónomos). Las obligaciones en materia de conservación y preservación de documentos históricos superan por mucho la capacidad operativa y presupuestal de muchos sujetos obligados, por lo que llevarlos a la construcción de archivos históricos propios traerá consecuencias peligrosas para la conservación efectiva y adecuada de los documentos. Como se propone en la iniciativa, se generaría una multiplicidad de archivos históricos mal administrados, complicando la conservación de los documentos y el acceso al público. Existen razones de peso para que desde el siglo XIX se promoviera el establecimiento de Archivos Históricos Generales, proceso que la iniciativa estaría revirtiendo. Debería de modificarse la disposición para obligar a que la transferencia secundaria de archivos se haga a dependencias que sí tienen capacidades instaladas de conservación.
3. Información confidencial con límites temporales claros. Conforme a las buenas prácticas internacionales y como regla general, debe contemplarse un plazo máximo forzoso para que los documentos con datos personales que reposan en el archivo de concentración (documentos con vigencia) sean transferidos a archivos históricos. De lo contrario, estos documentos que contienen datos sensibles corren el riesgo de quedarse para siempre en los archivos de concentración en tanto la clasificación de confidencial no tiene caducidad.
4. Riesgo de perder información. El artículo décimo cuarto transitorio de la iniciativa pondría en grave riesgo tanto los documentos localizados en archivos históricos como la información útil para la rendición de cuentas. Actualmente, muchos documentos contenidos en los acervos históricos del país no pasaron por un proceso de valoración, pues llegaron a los archivos antes de la existencia de una regulación. Condicionar el acceso a estos archivos a un proceso de valoración paralizaría la consulta irrestricta de los mismos. Es preferible emplear los esfuerzos de valorar documentos acumulados en archivos de concentración que los alojados en archivos históricos.
5. Control político de los archivos. En la iniciativa se propone la conformación de un Consejo Nacional de Archivos encargado de diseñar la política archivística del país. La composición de dicho consejo, encabezado por la Secretaría de Gobernación, no obedece a una composición técnica. El diseño de herramientas fundamentales para la política nacional archivística (lineamientos, recomendaciones, criterios) debe diseñarse por personas con conocimiento técnico en la materia y no responder a criterios políticos. Se corre el riesgo de que la política pública de archivos no sea formulada a partir de las necesidades y el conocimiento técnico concretos, sino que esté supeditada al control político. Esto se reproduciría en las entidades federativas cuyos consejos locales, de acuerdo con la iniciativa, estarían encabezados por los secretarios de gobierno.
6. Debilitamiento del AGN. Ante el enorme reto de proponer y desarrollar la política nacional de archivos, es preocupante que no se reconozca la naturaleza jurídica desconcentrada del Archivo General de la Nación (AGN) y que éste haya tenido una reducción presupuestaria de 78 por ciento para 2017. Tampoco se contempla un proceso público, transparente e inclusivo para la designación de su titular y su ratificación por el Senado.
En la Ley Federal de Archivos vigente el AGN cuenta con autonomía de gestión y personalidad jurídica propia; sin embargo, la iniciativa sectoriza al organismo especializado en materia de archivos a la Secretaría de Gobernación. Lo anterior significa un retroceso porque se supeditan su objeto y atribuciones a criterios políticos, poniendo en riesgo la salvaguarda de la memoria nacional de corto, mediano y largo plazo, así como la transparencia y rendición de cuentas.
7. Proceso de parlamento abierto. El proceso de deliberación y aprobación de la reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a la información, así como el de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información y la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, contó con la participación de sectores de la academia y de la sociedad civil. El resultado generó que en septiembre pasado el Centro para la Ley y la Democracia calificó la normatividad mexicana como la mejor del mundo.
En congruencia con la temática y los compromisos adquiridos por el Senado en materia de parlamento abierto, la discusión de esta ley debería adoptar los principios de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. Por ello, se proponen audiencias públicas en las cuales estén presentes los senadores, que se transmitan en vivo por el Canal del Congreso y que exista un compromiso de los legisladores para justificar por qué se toma una decisión sobre otra cuando exista más de una propuesta sobre algún tema.
Finalmente, lo que está en juego con la Ley General de Archivos es la profesionalización para tratar y evaluar la información en los tres órdenes de gobierno, pero sobre todo la preservación de la memoria y la verdad de las instituciones y la sociedad. Por ello, la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (Amedi) hace un llamado al Senado de la República para que considere estas preocupaciones y apruebe una normatividad conforme a los retos que el país enfrenta en materia de rendición de cuentas.
* * *
Lic. Jorge Fernando Negrete P.
Presidente del Consejo Directivo de la Amedi
Dr. Raúl Trejo Delarbre
Presidente del Consejo Consultivo
.
Dra. Lourdes Morales Canales
Integrante del Consejo Consultivo de la Amedi y Coordinadora de la Red por la Rendición de Cuentas
Dra. María Marván Laborde
Integrante del Consejo Consultivo de la Amedi e investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
.
Dra. Jacqueline Peschard Mariscal
Asesora especializada e integrante del Comité de Transparencia de la UNAM
.
Presidencias de los capítulos de la Amedi
Amedi Jalisco
Dr. Bernardo Masini
Amedi Oaxaca
Lic. Claudia Guichard
Amedi Puebla
Mtro. Rafael Hernández García Cano
.
Consejo Directivo
Mtro. Armando Alfonzo, Dra. Alma Rosa Alva de la Selva, Dra. Wilma Arellano, Dra. Delia Crovi Druetta, Dr. Rodrigo Gómez García, Mtro. Carlos Lara, Lic. Gildardo López, Dra. María Elena Meneses, Dra. Patricia Ortega, Mtro. Efrén Páez, Mariana Torres, Mtro. Servando Vargas, Dra. Aimée Vega Montiel, Dr. Jorge Bravo. Ismene Flores Guadarrama, Secretaria Técnica.